Liever Total Touch dan Fabrieken

Mark Aalders, Ron Batten, Paul de Ruijter*

lOnlangs stak de overheid 50 miljoen in scheepswerf de Schelde om haar te redden van de ondergang. De aandacht voor industriebeleid is blijkbaar conjunctuurgevoelig. Wanneer het met de economie slechter dreigt te gaan wordt de roep om een industriebeleid luider. Bij steunoperaties voor bedrijven is de overheid echter niet altijd even succesvol geweest. De ooit van "strategisch" belang geachte scheepswerven van de rsv zijn het bekendste voorbeeld van hoe het mis kan gaan. Net als Van Aardenne toen, heeft ook Wijers als minister van Economische Zaken de politieke moed gehad om jarenlange staatssteun aan het niet renderende Fokker te staken, met faillissement als onafwendbaar gevolg. Hij bezweek niet voor politieke en maatschappelijke druk om de onderneming in leven te houden. Maar het economisch tij zat hem ook mee, zodat niet gevreesd hoefde te worden voor massawerkloosheid door arbeidsuitstoot bij Fokker.

Bij de onderbouwing van steunoperaties voor ondernemingen, recent ook de steun aan scheepswerf "De Schelde", en andere vormen van subsidies aan bedrijven, wordt vaak gewezen op steeds dezelfde motieven, namelijk (1) het bestrijden van werkloosheid, (2) het bevorderen van netwerken, (3) het tekort schieten van de kapitaalmarkt, en (4) exportbevordering.

Symbool

Hoewel de aanwezigheid van werkloosheid wijst op een falende markt, wil dit niet zeggen dat dit een goed motief is voor het voeren van industriebeleid. Werkloosheid heeft een scala aan oorzaken (vraaguitval, fricties op de arbeidsmarkt, regulering van de goederen- of investeringsmarkt), soms veroorzaakt door de overheid zelf. Het beste werkgelegenheidsbeleid bestaat uit het wegnemen van die oorzaken. Als een maatregel effectief de werkloosheid vermindert, is het optimaal om die maatregel voor alle sectoren in de economie te laten gelden, niet alleen voor de industrie. Bij het faillissement van de talloze anonieme kleine ondernemers springt de overheid ook niet bij. Hierdoor kan haar bij reddingsacties voor een "kroonjuweel van de Nederlandse industrie" symboolpolitiek worden verweten.

Het belang van netwerken is in wezen onbetwist, maar het oprichten, steunen of stimuleren van netwerken via overheidsingrijpen, zoals het Ministerie van Economische Zaken voorstaat, is onnodig. Elke ondernemer heeft namelijk al zo'n netwerk van afnemers, toeleveranciers, commerciële dienstverleners etc. om zich heen. Wanneer dit netwerk voordelen biedt, zou zich dat in winstgevendheid van de bedrijven in dat netwerk moeten uiten en is overheidssteun onnodig. Tevens zijn er "makelaars" genoeg in de markt die als katalysatoren op willen treden om netwerken te bevorderen. Daarnaast moet bedacht worden dat netwerken veelal internationaal opereren en dat overheidssteun aan netwerken dus grotendeels weglekt naar het buitenland, zoals destijds bij Fokker.

Het tekort schieten van de kapitaalmarkt wordt regelmatig aangehaald als reden waarom industriebeleid nodig zou zijn. Met dit argument richtte voormalig minister Andriessen de Industriefaciliteit op, gefinancierd door overheid en financiële instellingen gezamenlijk. Maar hoezo faalt de kapitaalmarkt? De kapitaalmarkt is niets meer dan u en ik die onze spaarcenten laten beleggen, door onze bank of pensioenfonds. Met zijn allen willen we graag een hoog rendement, en dat is waar de bank dus naar kijkt. Bovendien kent de kapitaalmarkt naast het gewone sparen ook talloze beleggings- en participatiemaatschappijen. En het is daarnaast nog zeer de vraag of de overheid in een betere positie verkeert dan het bedrijfsleven in het selecteren van investeringsprojecten. In dit licht is het afstoten van de Nationale Investeringsbank door de overheid een stap in de goede richting.

Exportbevordering is vooral direct na de Tweede Wereldoorlog een belangrijk argument geweest voor industriebeleid. Er was destijds tenslotte een groot tekort op de handelsbalans. Die tijd is echter voorbij; sinds 1981 heeft Nederland een fors overschot op de handelsbalans. Bovendien is er met de komst van de euro een eind gekomen aan de noodzaak voor ons land om buitenlandse deviezen te verdienen ter financiering van de invoer. Er is dus geen reden om export belangrijker te vinden dan productie voor binnenlandse consumptie. Dat aan exportsteun nog miljoenen guldens overheidsgeld worden besteedt is derhalve vreemd.

Marktfalen

Toch zijn er argumenten voor overheidsingrijpen in de economie te noemen die wel valide zijn. Zo is er natuurlijk het macro-economische beleid, tegenwoordig geïnternationaliseerd in de EMU-criteria: lage collectieve lastendruk, lage inflatie en een laag begrotingstekort. Een gezond economisch beleid omvat eveneens aspecten als deregulering en investeren in collectieve goederen als het milieu, onderwijs en de fysieke infrastructuur. Wanneer de overheid meer zou willen doen voor de welvaart dan dit generieke beleid, dan dient er minimaal aan de volgende drie criteria voldaan te worden: (1) er moet sprake zijn van aanwijsbaar marktfalen, (2) ambtenaren moeten in staat zijn dit in enigermate te repareren en (3) de kosten moeten opwegen tegen de baten. Een probleem bij dit laatste is dat bij overheidsingrijpen de baten tastbaar en concreet zijn ("Minister Jorritsma redt 500 banen"), maar de kosten worden haast onzichtbaar uitgesmeerd over de hele maatschappij.

Milieu

Een specifiek collectief goed waar de markt aantoonbaar faalt, is het milieu. Hier geldt dat het de voorkeur verdient met een dergelijk beleid niet á priori te discrimineren tussen economische activiteiten. Een emissieheffing zou derhalve per eenheid vervuiling voor landbouw, industrie en diensten even hoog moeten zijn. Met name de landbouw en de maakindustrie staan voor een grote, door een collectieve behoefte geïnspireerde, transitie naar duurzame productie. De overheid, als eerst verantwoordelijke voor collectieve goederen, zal dat proces moeten (blijven) begeleiden en ondersteunen.

Diensteninnovatie

Ook faalt de markt aantoonbaar bij innovaties. Bij innovaties vloeit namelijk een deel van de gecreëerde kennis weg naar andere ondernemingen (externe effecten) zonder dat daar een vergoeding tegenover staat. Innovaties die maatschappelijk rendabel zouden zijn kunnen zo uitblijven omdat de ondernemer een deel van de waarde die hij creëert niet te gelde kan maken. Patenten zorgen dat dit deels wel mogelijk wordt, maar dan slecht voor nieuwe tastbare producten. Echter, er zijn innovaties die nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk maken, die niet verrekend kunnen worden middels patenten. Nieuwe horeca concepten of adviesproducten zijn daar goede voorbeelden van. Met behulp van een doorzichtige en generieke innovatiesubsidie kan de overheid proberen deze imperfectie te beperken.

Nederland moet het uiteindelijk niet alleen hebben van zijn fysieke infrastructuur, maar zeker ook van zijn kennisinfrastructuur. Mensen dus. In het verleden zat deze innovatiekracht met name in de industrie, maar tegenwoordig steeds vaker in de dienstensector. Echter, de ontwikkeling van of onderzoek naar nieuwe diensten zoals bank- of verzekeringsproducten, nieuwe horeca concepten, nieuwe teksten voor een popgroep als Total Touch of zelfs een nieuw artikel voor deze krant vallen niet onder het huidige innovatiebeleid. En dit terwijl nog geen 20% van de werkgelegenheid zit in de "maak"industrie. En wanneer we naar de toekomst kijken, heeft met name de dienstensector goede vooruitzichten.

Voor een welvarend Nederland is voornamelijk een gezond macro-economische beleid noodzakelijk. Daarnaast dient de overheid haar verantwoordelijkheid te dragen voor collectieve goederen en voor het bevorderen van innovatie. Niet alleen ten behoeve van de industrie, maar ook van de dienstensector. De financiële ruimte hiervoor kan ontstaan door drastisch te kappen in het oerwoud van specifiek gerichte subsidies. Hiervoor zou de minister van Economische Zaken een zware taskforce op moeten richten, die alle nog aanwezige subsidies op het terrein van industriebeleid in brede zin gaat doorlichten. Niet met als doel om te bezuinigen, maar om beleidsruimte te scheppen.

* De auteurs zijn schrijvers van het recent verschenen rapport "Overheid en Industrie" van de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD.